温某以出让方式获得一块包括市政道路用地在内的国有土地使用权，随后又将部分土地转让给樊某等人。在办理土地变更登记时，樊某等人发现，登记本上的实际土地面积比协议上少了0.83亩（即部分市政道路用地），双方发生了纠纷

2003年4月，四川省阆中市人民政府将17.413亩土地（其中市政道路用地2.75亩）出让给温某、土地用途为住宅用地。

2006年5月，温某与樊某等人签订了土地转让协议，双方约定：温某将宗地中的4.83亩土地使用权转让给樊某等人。

2006年7月，温某办理了土地使用权转让登记，樊某等人在支付地价款时发现土地使用面积只有4亩，比约定面积少了0.83亩，遂要求按4亩的土地面积向温某支付地价款，双方发生纠纷。

经查实，温某在为樊某等人办理土地转让登记时，国土资源局签发的有关文件已经明确规定转让土地面积为4.83亩（其中市政道路用地0.83亩，实际用地为4亩）转让给樊某等人。而且温某在办理土地使用权转让、土地使用权证相关事宜时对樊某等人的签字、盖章有代签、代盖的行为事实。

2006年8月，樊某等人提起诉讼，请求法院变更土地使用权转让协议中约定的的土地转让面积，将4.83亩变更为4亩，确认0.83亩土地转让协议约定无效，樊某等人按4亩面积向温某支付土地价款，同时要求温某承担违约责任。

法院经审理后判决：温某取得的土地使用权合法。温某与樊某等人签订的土地转让协议有效，国土资源局土地登记时核减市政道路用地，其结果与温某无关。判决驳回樊某等人的诉讼请求。

[分析]

笔者认为，一审判决驳回樊某等人的诉讼请求，有值得商榷的地方。

分析上述案例，首先，应当明确两组概念。一是规划宗地面积和实际使用宗地面积。规划宗地面积是指建设规划部门在对土地进行建设用地规划时的总用地面积，它包括市政建设占用土地面积和权利人能够实际占有、使用、收益和处分的土地面积。二是国有土地使用权出让和转让的概念。根据相关规定，土地出让当事人一方必须是政府土地管理部门，而土地转让是指土地使用权人作为转让将未到期的土地使用权转让给受让方的行为，包括买卖、交换、赠与、互易等。

其次，应明确两个土地市场。一是土地出让市场，它属于土地一级市场，由政府垄断。二是土地转让市场，它属于二、三级土地市场，是一级土地市场的延续和补充。通过出让方式获得的土地使用权转让不需要经过政府批准，而划拨土地使用权转让必须经政府批准，并补缴土地使用权出让金后方可转让。

第三，应当明确两个土地登记程序。土地使用权设定登记和土地使用权变更登记。前者是确认土地权属的初次登记，后者是对土地权利主体、用途、名称、面积等变更事项进行的登记。变更土地登记应当以设定土地登记为基础。综合起来可以概括为两层法律关系，第一层是土地出让时的土地使用权设定登记关系。第二层是土地转让时的土地使用权变更登记关系，第三层关系必须要以第一层关系为前提。《土地登记规则》规定，权利人在取得用地批文和签订土地使用权出让合同后，应当及时申请土地使用权设定登记，取得土地使用权证书。土地使用权转让合同签订后，当事人应当持原土地使用证及相关资料申请土地使用权变更登记。国土资源管理部门应当就土地转让合同进行形式审查后，作出是否准予变更登记的决定，不需要由国土资源管理部门与受让方再次或重新签订土地使用权出让合同。

结合本案来看，温某依据合法批文通过出让方式取得国有土地使用权，应当适用土地使用权出让法律关系，进行土地使用权设定登记。案件中的17.413亩土地属于规划宗地，其中市政道路用地2.75亩属于划拨土地，实际用地面积14.698亩属于出让土地。市政府可以将该规划宗地整体进行招标、拍卖和挂牌出让。但受让方温某只能取得14.698亩出让土地使用权，对其余的2.75亩划拨土地使用权，温某只能支付地价而不能获得土地权属。

温某转让土地使用权给樊某等人，应当使用土地使用权转让法律关系，进行土地变更登记。本案中，温某虽然未依法进行土地使用权设定登记，取得土地使用权证书，但政府相关文件以及后续土地变更登记行为已经认可温某进行设定登记，因此应当认为温某已经取得了除市政道路用地外的国有土地使用权，可以分批次地处分其国有土地使用权。但温某转让给樊某等人的土地中有0.83亩土地使用权属市政道路用地2.75亩中的一部分，温某对此不享有土地使用权，不能进行处分。按照相关法律规定，温某以转让的形式处置不属于自己的0.83亩土地资产，违背了法律的强制性规定，其行为应属无效。从土地登卡的登记情况来看，国土资源管理部门对双方约定的4.83亩转让土地面积进行了审查，只同意对转让协议中的4亩土地进行土地变更登记，也进一步说明了当事人约定转让0.83亩土地使用权不符合法律规定。但是合同部分无效，不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。因此，樊某等人请求对土地使用权转让协议约定无效部分予以变更，于法有据，温某应当与樊某等人签订4亩土地使用权的转让协议。

有人认为，温某既然是“整宗”受让的，就有权“整宗”转让。一审判决也正是基于这种认识而判决驳回了樊某等人的请求。但笔者认为，“整宗”的概念是指规划用地总面积，是对土地一级市场而言，作为政府在出让土地时有权按规划用地整体供地，就实质而言就是国家要土地一级市场的受让人承担公共建设部分土地价款，但同时又明确公共建设部分土地产权不归一级土地市场的受让人。本案的土地转让协议属土地二级市场，受土地二级市场规定制约，因此，温某不能享有同国家一样的完全的土地处分权能，对温某来说，“整宗”仅仅是指除市政建设用地以外的实际使用面积。因此，虽然温某支付的土地总价款的土地价款，但在土地二级市场，“整宗”的内涵和外延均发生了变化。
（作者单位：四川省阆中市国土资源局）

新闻来源：中国国土资源报